医疗救助制度与新农合制度是一对相辅相成的制度。两种制度在设计和实施中的密切配合，能够使包括五保户和贫困户在内的全体农民家庭，对卫生服务的可及性得到较大幅度的提高。

　　新农合制度2010年覆盖全体农民

　　新农合制度是面向全体农民的由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。

　　从2003年起在全国以县为单位在部分县开始试点运行，截至2006年6月30日，全国开展新农合试点的县（市、区）达到1399个，占全国总县（市、区）的48.88%，覆盖农业人口4.95亿，占全国农业人口的55.84%；参加合作医疗的人口3.96亿，占全国农业人口的44.72％，参合率达到了80.10%。

　　在筹资方面，在大多数地区中央和地方政府对参合农民每人每年补助不少于40元，农民个人须缴纳不少于10元，以此设立新农合基金，对患病的参合农民给予医药费用的补偿。试点地区的五保户和贫困家庭则由当地的民政部门，从医疗救助金中，出资替他们缴纳参合费用。2006年度全国农村试点地区由民政部门代贫困人口缴纳参合费用达9837.33万元，占农民个人缴费总额的1.90%；新农合制度将在2008年基本覆盖全国农村县（达80%），到2010年覆盖全国所有的农村县。

　　在实施中各试点县根据本地的实际情况制定具体的实施方案。这个制度要求在做实施方案时，就要充分考虑到如何使全体农民最大限度地得到覆盖，以及在资金有限的情况下使参合农民患病时最大限度地得到经济补偿。

　　目前，尽管一些发达地区的筹资水平逐年有所提高，但仍无法满足农民对基本医疗服务日益增长的资金需求。既要提高参合农民对医疗服务的利用，又要合理地控制费用成为新农合实施方案设计的一大难题。因此，一些地区在制定试点实施方案中就采取了设定起付线和封顶线的方式。此外，有的地区还将费用划分不同的段，给予不同比例的补偿。

　　两种制度的无缝衔接

　　鉴于新农合是必将在较短时间内（2010年前）成为覆盖全体农民最主要的医疗保障形式，经过近3年的实践表明，在新农合制度推行的地区将医疗救助与新农合联合实施，是使医疗救助对象得到最大程度救助的最佳选择。其最根本的解决办法是，从制度设计上解决医疗救助制度与新农合制度的政策无缝衔接。

　　第一，两种制度联合设计。

　　新农合与医疗救助是两种不同的和不可相互替代的制度。在新农合试点地区民政和卫生两个部门需要密切配合，共同联合设计医疗救助和新农合制度，双方要清晰了解两种制度的共同点和不同点，在制度设计和实施方案制定中让救助对象能够真正享受到两种制度的联合覆盖，在有限财力下尽可能得到更多的医药费用补偿作为目标，把两种制度的衔接部分的设计作为重点，重要的部分要从政策层面给以明确，要使两个制度紧密相连，不出现可以导致影响医疗救助对象对卫生服务利用的任何缝隙。

　　与此同时还要建立一种机制，使两个部门长期经常性地在一起对联合设计的制度或实施方案进行实施效果评估，并在此基础上不断解决出现的新问题，完善两种制度和实施方案。当一方实施方案要进行调整时，应首先考虑到要求对方参加研究方案调整后如何解决可能出现的问题。

　　第二，掌握救助人群实际需求量入为出科学地制定补偿方案。

　　能在多大程度上为被救助群体解决的医药费用的补偿问题，是制度设计和实施方案制定的基础。要解决这个问题首先要在科学准确地了解本地区救助人群卫生服务需求（一般利用需求基线调查的方法来了解）的基础上，根据新农合和医疗救助可能提供的资金数量,量入为出地提出医疗救助能提供的救助内容（医疗救助服务包）和补偿的比例。在补偿方面，首先考虑如何使救助对象能和其他人群一样真正享受到新农合的补偿标准，然后提出在此基础上如何进一步提高救助人群的补偿比例。

　　第三，降低或取消医疗救助对象的起付线。

　　降低或取消救助对象的起付线是使他们能像参合农民一样真正享受新农合带来的实惠的重要保障措施，是一个需要尽快解决的问题。虽然各地新农合的定点医院都不同程度采取了一些利贫的措施，如减免诊疗检查费用等来帮助救助对象提高对卫生服务的使用。但是由于新农合制度必须考虑到全体参合农民都能公平受益的实际情况，降低和消除救助对象的起付线则须由医疗救助制度解决。解决方法可以采取民政部门向救助对象预支起付线以下医疗费用或由定点医院垫付，事后由民政部门审核结算的方式进行。但无论如何也不应该采取由救助对象垫付后再报销的办法。

　　第四，应实施医疗救助第二次补偿。

　　人们把新农合的起付线称作是新农合的门槛，解决了起付线问题只是解决了进门问题，要想使救助对象真正能用得起定点医院的医疗服务和享受到新农合的医药费用的补偿，还要解决提高救助对象的医药费用补偿比和降低自负比的问题。这须通过医疗救助制度在救助对象得到新农合补偿后的基础上再给予适量的医药费用第二次补偿来解决。二次补偿的比例可根据当地的实际情况而定。其方法可以选择首先明确救助对象最终实际应付的费用金额比例，在其就诊时直接自付，其余部分在按新农合规定扣除新农合补偿部分后，由医疗救助基金支付。后者也可以采取民政部门预支给救助对象或由定点医院垫支，经民政部门审核后再支付的方式。

　　第五，应采取切实措施加强定点医疗机构的监管。

　　目前各地都在采取选定定点医院的方式委托县及县以下的医院、乡镇中心卫生院和卫生院提供新农合医疗服务。两个制度的联合设计中要把对定点医院的监管，作为重要内容列入制度设计和实施方案中去。

　　监管的重点是医疗质量和费用控制。要提出具体的医疗质量要求和费用控制办法，以及确保这些要求落到实处的监管措施和奖惩办法，以利有限的新农合与医疗救助资金发挥应有作用，杜绝定点医院诱导消费和其他违纪的趋利行为发生。

　　新农合与医疗救助是两种不同、不可相互替代的制度。从无论从理论上还是实践上都可以认定，无论国家经济发展到何种程度，社会上都会有一部分贫困的弱势人群存在，只要国家没有实行全民免费医疗，无论推行什么医疗保障制度，只要有共付的存在，就必然有贫困家庭无力支付共付部分医药费用的现象发生，这个社会就需要有医疗救助制度来搭建健康的安全网，保护贫困及其他的弱势人群不受疾病的侵害。从这个意义上讲，建立和完善医疗救助制度是保证国家长治久安和创建和谐社会的重要制度保障。

　　（作者为卫生部卫生经济研究所所长、新型农村合作医疗技术指导组副组长）