所谓社会救助是在公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的程序给予款物接济和服务，以使其生活得到基本保障的制度。它是对市场机制为依托的社会保险制度的补充。这一概念强调了公民在生活不济的时候有权享受政府和社会提供的最低标准的救助和扶持。社会救助的内容十分广泛，除了基本的生活救助、住房救助、教育救助、儿童营养补助、食品券补助法律援助、灾民的救助、五保户供养，城市的流浪、乞讨人员的救助之外，城乡贫困人群的医疗救助也是社会救助的重要内容之一。

　　医疗救助是政府通过提供财务、政策和技术上的支持以及社会通过各种慈善行为，对贫困人群中因病而无经济能力进行治疗的人群，或者因支付数额庞大的医疗费用而陷入困境的人群，实施专项帮助和经济支持，使他们获得必要的卫生服务，以维持其基本生存能力，改善目标人群健康状况的一种医疗保障制度。它既是医疗保障体系中一个重要组成部分，又是社会救助体系中的重要内容。医疗救助的特点在于它是以政府为主导的，社会力量广泛参与的，为贫困群体中因疾病致使生活陷入困境的人群提供救助，旨在帮助恢复健康，缓解疾病对家庭生计造成的负担，体现得更多的是对公民健康权的保护。

　　改革开放以来，我国社会经济得到了长足发展，国民经济保持平稳较快发展，综合经济实力明显增强，人民的生活水平也得到明显提高。但是随着经济增长方式的转变，经济结构、产业结构和就业结构的调整，加上长期以来过分追求经济效益，而忽视了社会事业的协调发展，尤其是社会保障和卫生事业的发展严重滞后，已经导致“收入差异过大，贫富分化”、“就业失业问题”和“看病贵、看病难”成为目前最突出的三大社会问题。越来越多的研究表明，疾病，尤其是大病重病，不仅对劳动者个人健康和生命安全的损耗与威胁巨大，对于社会生产力的破坏也是巨大的。中国卫生部副部长王陇德（2005）研究表明，1993年和2003年我国的疾病经济负担分别为3208亿元和1.2万亿元，分别占到同年GDP的9.3%和10.3%。而且进一步的调查也显示，疾病已经成为我国城乡居民贫困的主要原因之一，“因病致贫、因贫致病”成为我国反贫困的重要任务和挑战。根据国家第三次卫生服务调查的数据，城乡患者中应就诊未就诊比例为48.9%，其中城市为57.0%，农村为45.8%；城乡居民应就诊未就诊原因中，38.2%的患者是因为经济困难，另外，应住院未住院的主要原因也是经济困难（占样本总量的70%）。“看病贵、看病难”的问题成为我国民众反映最为激烈的社会问题，已经上升为影响国家发展和稳定的政治问题，这一问题在贫困居民中显得更为突出和激烈。因而，无论是从抵御疾病对社会经济发展的影响，还是从缓解社会矛盾，促进社会公平、和谐、稳定的角度来看，建立政府主导的医疗救助制度，保障贫困人群基本健康权和生存权都显得十分必要。

　　随着国家经济实力的增强和对居民基本权益的日渐重视，在构建社会主义和谐社会的政治背景和国际社会的利贫氛围下，我国的城乡医疗救助制度逐步得以发展。

　　一、 我国医疗救助制度的地位和作用

　　（一）医疗救助既是社会救助体系中的重要内容，是在最低生活保障制度之外针对贫困居民疾病经济风险的专项救助。最低生活保障制度是对特殊困难群体在没有其他任何经济风险的情况下最基本的吃、穿、住、行等需求的保障和满足，保障的是人最基本的生存权，它忽略了疾病、灾害等风险对贫困居民基本生活的影响。医疗救助制度作为专项救助，就是要抵御疾病经济风险，保障贫困脆弱群体和贫困边缘人群能够不因生活的窘困而使医疗服务的可及性受阻，同时阻遏疾病经济风险对基本生活带来的毁灭性的打击。这些作用都是生活救助和其他专项、临时救助制度无法发挥和取代的。

　　（二）医疗救助是医疗保障体系的重要组成部分，是社会医疗保险的有力的扶持。医疗保险权责对等的基本性质决定了部分社会底层将因为经济上的不可及被排除在医疗保险制度之外，这也就是医疗救助制度存在和发展的空间和意义所在。医疗救助制度通过政府和社会力量帮助医疗保险制度外人群和制度内贫困人群分担疾病风险，是对社会医疗保险制度的有力的扶持，也是医疗保障体系的最后一道“安全网”。

　　（三）医疗救助跨越医疗卫生体制改革和完善社会保障制度两大领域，是社会救助和医疗保障体系中的重要组成部分，也是我国当前医疗卫生体制改革的重要内容。城市医疗救助和城镇职工基本医疗保险、城镇居民医疗保险三者之间是不可相互取代的关系。

　　二、我国城市医疗救助制度化进程

　　随着经济体制改革的深入，传统的计划经济体制下的覆盖城市全民的公费医疗和劳保医疗制度逐步瓦解，为了缓解广发下岗、待岗职工的生活和就医困难，部分地区开始对城市贫困人群的医疗进行补助和帮扶。1990年上海率先开展城市贫困居民的医疗困难补助，大连、北京、武汉等城市都先后开展了针对贫困居民的政策性减免活动。2003年3月国务院常务会议上明确提出了由民政部门牵头着手制定试点方案，经过广泛的调研，2005年3月国务院办公厅转发了民政部、卫生部、劳动保障部门、财政部《关于建立城市医疗救助制度试点工作意见》，正式在全国范围内开展城市医疗救助试点，要求从2005年开始用2年时间在各省、自治区、直辖市部分县（市、区）建立城市医疗救助制度。目前，全国各地广泛开展城市医疗救助试点，医疗救助制度逐步建立。

　　（一）城市医疗救助进展

　　截止2006年全国31个省、自治区、直辖市都积极开展救助试点，2862个县（市、区）中已有65.16％的（1865个）县（市、区）开展了救助试点，覆盖贫困人口1440万人，占全国低保人口的64.26％。90％以上的试点地区出台了城市医疗救助的实施办法，开始了城市医疗救助。

　　试点2年来，全国各级政府已累计筹集救助资金29.70亿元，其中中央政府安排资金7.8亿元，地方各级政府筹集21.90亿元，但人均筹资偏低仅112.56元，不及城市次均门诊费用219元，不足同期城镇职工基本医疗保险人均筹资水平1019.37元的1/8。

　　从救助执行情况来看，全国各地共使用救助资金15.44亿元，救助资金使用率70.50％，救助贫困对象384.42万人次，人均得到救助401.64元。仅2006年

　　（二）城市医疗救助制度

　　1.医疗救助管理体系 为了顺利开展试点，依据《意见》要求各地均建立了“政府领导、民政牵头、部门协作”的管理体制，由民政部门组织救助的实施，依托民政低保机构建立了“区民政－街道办－社区”的操作系统，具体负责救助的实施。部分试点地区还由人大、卫生、民政等部门以及社区居民组成了民主监督委员会，建立监督管理机制。

　　2.医疗救助筹资机制 试点开展以来，各地均建立起政府财政、彩票公益金为主，社会捐助为辅，省、市、区各级财政分担，中央财政适度补贴的筹资体系。在各级政府救助资金的筹集上，各试点地区采取了不同的筹资标准，或根据辖区低保人口定额列支，或依据低保救助金按比例筹集，部分地区则根据贫困人群医疗服务需求据实筹资。

　　3.医疗救助对象与分类 各地纳入医疗救助对象大致相同，普遍依照《意见》要求将城市低保中未参加基本医疗保险的对象纳入救助范围，61％的地区将参加了基本医疗保险后负担仍然很重的低保对象纳入，17％的地区纳入了低收入人群，62％的地区纳入了特殊困难群体，但其中23％的未明确特殊困难对象的内涵。

　　4．医疗救助形式 全国各试点地区普遍选择直接救助需方的方式，绝大多数地区都以按病种、分对象实施的定比资金救助为主，设置起付、封顶和共付比例进行限制。各省市也普遍对贫困居民实行政策性减免，大部分由医疗机构承担减免费用，少数地区政府予以部分承担。其他形式诸如定额救助、临时救助也有不少地区开展，多作为辅助救助方式。江苏省部门试点采取资助贫困居民参加医疗统筹的救助形式。救助形式的多样性是救助需求多样性的集中体现。

　　5.救助内容 我国医疗救助事业才刚刚 起步，救助资金的有限，促使更多的试点地区选择了大病救助为主的模式。65.8％的地区选择门诊和住院相结合的救助模式，33.90％的地区单独选择大病救助，仅0.27％的（5个）地区单独选择了门诊救助。大病救助病种范围较狭小，多集中在10种疾病范围内，病种多以恶性肿瘤、慢性肾功能衰竭、急性重症肝炎等伤害大、疾病负担重的为主。门诊救助多以定额救助的形式开展，或发卡，或发券，部分地区采取门诊减免。

　　6.救助资金的管理和控制

　　6.1起付线 截止2006年6月，全国31个省、直辖市、自治区共728个试点地区开展门诊救助，其中88.90％的试点地区设置了门诊救助起付线，门诊救助的起付线中位数为42.5元，相当于同期低保对象当月生活费的1/4。大病住院救助起付线全国平均1300元，相当于低保对象8个月的个人收入，高于城镇职工基本医疗保险的住院300－600元的起付标准。

　　6.2封顶线 2006年各试点地区门诊救助封顶线平均值为2941元，中位数值为500元，住院救助封顶线全国平均为5966元，低于全国城市次均住院费用7606元。

　　6.3救助比例 一般指住院救助中的费用报销比例，医疗救助多沿用城镇职工基本医疗保险的用药目录和诊疗目录，但从报销比例上来看，医疗救助比例多集中在30％左右，远远低于同期各地诚挚职工基本医疗保险60％－80％以上的报销比例，抑制了救助的最终效果。